Édition #5

L’immobilier, jackpot et vulnérabilité pour les collectivités territoriales

Nicolas SAVELLI Consultant senior, responsable du pôle « Modes de gestion » chez Stratorial
En finance, vouloir n’est pas pouvoir. Depuis la parution du Cahier de Tendances Montagne[s] #4 fin 2022, la problématique financière des collectivités locales supports de stations de sports d’hiver n’a pas cessé d’être mise en lumière, à plusieurs titres : fermeture de stations et réallocation des ressources en matière de politique de développement touristique, augmentation et/ou majoration de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS), forte baisse des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) en attendant l’impact à retardement sur la taxe d’aménagement (TAM) dans un contexte fortement inflationniste des taux de financement, voire simplement, augmentations massives de la taxe sur le foncier bâti (TFB), par choix politique et/ou par effet mécanique, l’inflation générant à elle seule en 2023 +7,1 % de revalorisation forfaitaire.

En parallèle, les augmentations tarifaires des opérateurs de remontées mécaniques génèrent des ressources supplémentaires pour les collectivités, par la Taxe Loi Montagne (TLM), favorisant, en ces temps incertains pour les finances publiques, l’acceptabilité de telles augmentations, qui s’accompagnent éventuellement d’une capacité d’autofinancement marginale supplémentaire pour les opérateurs. En somme, chacun doit augmenter ses ressources au regard de ses enjeux. En arrière-plan, le dénominateur commun n’est pas nouveau : l’immobilier, jackpot (temporaire ?) et vulnérabilité.

EXISTE-T-IL UNE CORRÉLATION ENTRE LES PRODUITS DE FONCTIONNEMENT DES COLLECTIVITÉS ET LES CHIFFRES D’AFFAIRES DES OPÉRATEURS DE DOMAINES SKIABLES ?

Dans les communes supports de domaines skiables de moyenne à grande envergure, les dotations de l’Etat ne représentent généralement que 5 à 20 % des recettes de la collectivité contre 50 à 80 % pour les communes ayant la même population permanente mais pas de station de sports d’hiver sur leur territoire. Les autres recettes des collectivités locales sont composées :
» Des impôts locaux basés sur l’emprise foncière des biens immobiliers¹.
» Des impôts de production (corrélés à l’emprise foncière, condition pour y être assujetti) ainsi qu’à la réalité économique².
» D’autres prélèvements perçus par l’Etat³ ou directement par différentes strates de collectivités territoriales4.
» Des taxes payées par le client et encaissés par des opérateurs touristiques au nom et pour le compte de la collectivité5.
» Ainsi que des redevances de concessions, qui deviennent un produit net au service du financement de l’attractivité territoriale pour les rares domaines qui atteignent le grand équilibre économique.

Il n’est donc pas surprenant, par la corrélation de la fréquentation touristique et de la consommation d’espace foncier pour l’immobilier permanent, touristique et économique, qu’il existe un lien mathématique de corrélation entre le chiffre d’affaires des exploitants de remontées mécaniques et les produits d’exploitation des collectivités territoriales :

 

Mathématiquement, le lien est démontré sur la base d’un échantillon de 49 domaines skiables (les domaines reliés comptant pour un domaine skiable) avec un coefficient de détermination R² d’environ 84 %. Ainsi, en comparant le chiffre d’affaires des domaines skiables et les produits d’exploitation des collectivités territoriales sur lesquelles ces domaines s’étendent, dans 84 % des cas, il y a proportionnalité de l’évolution, ce qui constitue une corrélation très marquée et ainsi la démonstration d’un lien direct entre les finances des collectivités supports de stations et le chiffre d’affaires de leurs domaines skiables, constituant chacun un business model interconnecté.

Les recettes des collectivités étant elles-mêmes composées à 50 % des impôts locaux basés sur l’emprise foncière des biens immobiliers, ainsi que des impôts de production corrélés à l’assise foncière, leur croissance (celles de la taxe sur le foncier bâti, de la CFE, de la taxe d’habitation sur les résidences principales et secondaires, ainsi que la CVAE) ont porté le modèle financier des collectivités locales lorsque les dotation de l’Etat ont baissé et les prélèvements (tel le FPIC6) augmenté. Plus encore que la moitié de leurs recettes, les impôts basés sur l’emprise foncière au sol constituent la variable d’ajustement des budgets locaux, mais également de celui de l’État.

D’après l’IFRAP7, ce « jackpot fiscal » et partagé entre les collectivités locales et l’état a doublé entre 1984 (20,5 milliards d’€) et 2003 (42 milliards d’€), puis de nouveau doublé entre 2004 (45,5 milliards d’€) et 2021 (90,5 milliards d’€). Il est d’ailleurs à souligner que le taux de prélèvement (exprimé en % du PIB) sur le secteur immobilier est plus de 2 fois supérieur à la moyenne de l’UE (2,4 % en France pour 1,1 % en moyenne) ; seule la Grèce possède un taux supérieur de prélèvement sur l’immobilier.

Cela signifie que taxer l’immobilier et la consommation d’espace foncier est, en France, l’un des moyens historiques de récolter des ressources pour la sphère publique, plus encore que d’autres pays concurrents en matière de tourisme de montagne. Cela rend donc d’autant plus prégnante la question de la fiscalité afférente, dans ce contexte de l’extinction progressive et programmée de cette consommation de foncier dans les territoires de montagne, vu la limitation de la croissance des ressources financières associées ayant permis jusqu’alors la construction du business model des collectivités territoriales.

« Taxer l’immobilier et la consommation d’espace foncier est en France l’un des moyens historiques de récolter des ressources pour la sphère publique, plus encore que d’autres pays concurrents en matière de tourisme de montagne. »

LES DÉFIS DU SECTEUR EN MONTAGNE ET L’ENJEU DE LA TAXE D’HABITATION SUR LES RÉSIDENCES SECONDAIRES

Le secteur de l’immobilier (touristique et économique) est aujourd’hui une source de vulnérabilité dès lors qu’il concentre différentes injonctions contradictoires entre des contraintes règlementaires, juridiques, voire judiciaires (augmentation des contentieux), et écologiques toujours plus fortes, dans un contexte financier qui s’est considérablement complexifié, au vu du coût du financement des opérations de construction, ainsi que de celui des travaux d’une part et de l’extinction du stock de foncier à consommer d’autre part.

Ainsi, au Zéro Artificialisation Nette s’ajoutent de nouvelles contraintes du côté du marché de la location (interdiction progressive de mise en location des logements ayant les plus mauvais DPE) : ces menaces risquent de générer un foncier encore plus rare, donc plus cher. Pourtant, afin de rester des lieux de vie et de travail à l’année, condition sine qua non pour le maintien de nombreux services publics, tout en logeant les saisonniers, l’enjeu pour les collectivités de montagne de produire du logement permanent et accessible est aujourd’hui incontournable.

Pour autant, et dans ce contexte de rareté et cherté du foncier, ainsi que de tension sur les finances publiques, comment financer le cycle d’investissement et de financement de nouveaux logements, puis éventuellement, les déficits d’exploitation ? Comment mettre en œuvre ce qu’Angèle Richard nomme un « business model durable et innovant »8 ? Tel est l’enjeu de la taxe d’habitation sur les résidences secondaires (THRS)9.

MAJORATION DE LA THRS ET DES LOGEMENTS VACANTS : ENJEUX, OBJECTIFS, LIMITES

La synthèse des impacts d’une majoration de la THRS ne se limite pas à la réflexion sur une « augmentation d’impôts », en raison de la « concurrence » entre les taxes, incluant la cotisation foncière des entreprises d’une part et la taxe sur les logements vacants (TLV) d’autre part.

La majoration de la THRS étant fixée par la collectivité, il est possible d’envisager de la placer à un niveau cohérent par rapport aux autres impositions, notamment la CFE, permettant alors une stratégie qui puisse laisser le choix aux loueurs, propriétaires à titre personnel et soumis à l’impôt sur le revenu ou à titre professionnel via leur société et soumis à l’impôt sur les sociétés, de leur optimisation fiscale (dès lors que le logement n’est pas déclaré vacant et donc soumis à un taux de 34 %).

Dans les faits, il s’agit d’interroger la situation distinctive de l’impôt sur le revenu vs l’impôt sur les sociétés, notamment dans le cas très fréquent d’une personne ayant simultanément des biens à titre personnel et professionnel, permettant à chaque acteur de faire ses calculs propres à sa situation. Il s’agit également, dans ce cadre, de remarquer que les choix individuels induisent la répartition de l’imposition entre les collectivités locales et l’État : pour les communes désormais classées en zone tendue par Décret, la taxe sur les logements vacants (TLV) et les bénéfices industriels et commerciaux (BIC ou micro-BIC) iront à l’État, la THRS à la commune et la CFE (pour les logements transférés vers les entreprises) à la commune ou à l’intercommunalité, en fonction du type de fiscalité locale.

Le principe de durcir la fiscalité des propriétaires individuels suscite de nombreux débats politiques, stratégiques, financiers et fiscaux, tant au sein des collectivités qu’au sein des corporations de loueurs individuels ou professionnels. Pour autant, il tend à se généraliser jusqu’alors, y compris pour le financement d’infrastructures nouvelles (comme une ligne à grande vitesse). Concernant ce projet de THRS, il nous semble judicieux de lire ce projet dans la lignée d’autres textes visant à réduire les constructions neuves (ZAN, limitation des PLU), tout en préservant le modèle financier des collectivités et des opérateurs touristiques, liés par leurs business model : en effet, l’enjeu n°1 est de générer du lit commercial sans consommation de foncier, les professionnels sachant ensuite générer de la nuitée, puis de la consommation locale, par l’attractivité des destinations, puis des produits partagés les entre opérateurs économiques et publics.

CONCLUSION : FISCALITÉ(S)LOCALE(S) ET SOBRIÉTÉ FONCIÈRE, UN DOUBLE ANTAGONISME

Les effets du secteur de l’immobilier sur les ressources des collectivités ou de l’État restent différentiels et concurrentiels. Finalement, le propriétaire de logement en station, sur lequel repose historiquement le modèle français du ski, semble une nouvelle fois mobilisé fiscalement avec la majoration de la THRS, sauf s’il l’utilise au service de l’attractivité du territoire, pour loger des travailleurs ou des visiteurs. Il n’en demeure pas moins que la force des débats autour de la THRS démontre encore une fois qu’il n’est jamais neutre de produire un dispositif fiscal propice à la sobriété foncière sans réforme complète de la fiscalité des communes et intercommunalités. En effet, le restant du système fiscal des collectivités locales, et leur dépendance à la croissance des ressources associées, vont à l’encontre de l’injonction en matière de sobriété foncière, dès lors qu’il n’y a pas de gisement de recettes sans consommation de foncier dans le système existant : telle est la principale limite aux stratégies d’évolution des territoires de
montagne aujourd’hui.

 


Notes
1 Taxe sur le Foncier Bâti (TFB) et Taxes d’Habitations (TH), celles sur la résidence principale (TH) ayant été supprimée et compensée, mais celles sur les résidences secondaires (THRS) ou les logements vacants (THLV) ayant été développées dans les territoires touristiques, voire pour certains grands projets la Taxe Spéciale d’Équipement (TSE) se répartissant sur les contributeurs (individus ou sociétés) assujettis à la TFB/THRS/CFE.
2 Cotisation Foncière des Entreprises (CFE) et Cotisation sur la Valeur Ajoutée (CVAE).
3 Comme la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) ou l’Impôt sur la Fortune Immobilière (IFI).
4 Comme les droits de mutation à titre onéreux (DMTO) inclus dans les frais de Notaires dépendant du nombre et de la valeur des transactions immobilières, ainsi que la Taxe d’aménagement (TAM).
5 Comme la Taxe Loi Montagne (TLM) ou la Taxe de Séjour (TS) qui sert même, après majoration dans une zone géographique en Projet de Loi de Finances, à financer des infrastructures telle la Ligne à Grande Vitesse Bordeaux-Toulouse et Bordeaux-Dax (majoration de 34% aux propriétaires fonciers).
6 Fonds de Péréquation des ressources intercommunales et communales, 1 milliard d’€ prélevés sur les communes aux plus importantes ressources fiscales au profit des communes et des intercommunalités dont les ressources sont les moins élevées et les charges les plus importantes.
7 Fondation pour la recherche sur les administrations et les politiques publiques).
8 Livre blanc 2023 Savoie Mont-Blanc sur les perspectives d’évolution du tourisme, p15.
9 En effet, les élus locaux ont perdu la compétence sur la Taxe d’habitation des résidences principales (TH), mais pas celle sur la Taxe d’Habitation des Résidences Secondaires (THRS) dont ils peuvent fixer le taux et, pour les communes présentes dans le Décret du 25 août 2023 relatif au champ d’application de la taxe annuelle sur les logements vacants, la majorer de 5 à 60%. Parmi les 2 263 communes ajoutées par cette modification du Décret, on y trouve la quasi-totalité des communes de montagne.

Nicolas SAVELLI
Nicolas SAVELLI
Responsable du pôle « Modes de gestion » chez STRATORIAL, cabinet de conseil en finances des collectivités locales (siège à Grenoble). Ancien Directeur Général des Services de communes touristiques (stations de montagne et d’activités de pleine nature), il travaille sur les modèles économiques, fiscaux et d’aménagement des territoires touristiques, avec une double approche en finances et fiscalité publique
et privée.