Édition #4

La transition du modèle économique de la montagne vue par le prisme des finances et de la fiscalité locales :de nouvelles voies à ouvrir ?

Nicolas SAVELLI Consultant senior, responsable du pôle « Modes de gestion » chez Stratorial
En montagne, l’approche de la transition du modèle économique se concentre globalement autour de l’attractivité territoriale grâce à la diversification des activités ski vs hors-ski, d’une extension de la fréquentation du tourisme hivernal sur plusieurs saisons, ainsi que d’une (ré)adaptation des territoires de montagne à la vie quotidienne, alors qu’ils étaient devenus des territoires dédiés quasiment exclusivement aux loisirs (phénomène des « migrations d’agrément »). Au-delà des approches environnementales, sociologiques, économiques, géographiques ou marketing, il s’agit d’appréhender les conditions qui permettent aux collectivités locales, autorités organisatrices des services publics, de mener à bien cette transition. Elles sont certes politiques, mais d’abord financières : vouloir n’est pas toujours pouvoir.

QUELS IMPÔTS ET COMMENT STRUCTURENT-ILS LES FINANCES LOCALES ?

Comment calculer le rapport coûts-bénéfices du tourisme ? La logique prévalant jusqu’alors est celle du chiffre d’affaires généré par la consommation touristique. Celui-ci échappe pourtant très largement aux
finances locales dès lors que la Taxe sur la Valeur Ajoutée (TVA) est un impôt national et non local.

Notre vision porte plutôt sur le coût de l’attractivité touristique pour la collectivité et sa répartition entre secteur public et privé. Le seul retour direct pour la collectivité se situe au niveau de la valeur ajoutée économique, qui constitue une quote-part majoritaire du « PIB local », et sur laquelle est calculée la CVAE (Cotisation sur la Valeur Ajoutée des Entreprises) que se partagent communes ou intercommunalités (selon le type de fiscalité retenue) et Départements (les Régions en étaient bénéficiaires également jusqu’en 2021). Au-delà du chiffre d’affaires de 152 500 €HT qui constitue le montant minimal pour être soumis à cet impôt (ce qui exclut de nombreuses petites et moyennes entreprises très présentes dans le secteur touristique), il faut être assujetti à la Cotisation Foncière des Entreprises (CFE), calculée sur la valeur locative des locaux professionnels.

La première conclusion que l’on en tire, c’est que sans locaux et donc sans emprise foncière, l’entreprise n’est pas assujettie à la bien nommée Contribution Economique Territoriale (CET, somme de la CVAE et CFE et remplaçante de l’ancienne Taxe Professionnelle depuis 2011) : cela exclut donc de nombreux socio-professionnels des activités de pleine nature, qui n’ont, par définition, pas un outil de production économique basé sur des locaux construits et seulement soumis à l’impôt sur le revenu qui est national et non local.

La seconde se situe dans l’autre principale ressource des collectivités : la taxe sur le foncier bâti. En effet, là encore, le stock de surface bâtie détermine les bases fiscales (pourcentage de 50 % de la valeur locative donnant un montant, qui constitue alors la « base » de l’imposition) auxquelles sont appliqués les taux de fiscalité, déterminant alors le produit de l’impôt. Chaque collectivité vote son taux et peut le modifier annuellement. La dernière est la taxe d’habitation, supprimée pour les habitants permanents (compensée par l’État selon une mécanique complexe), mais pas pour les résidents secondaires lors de la réforme de 2021, elle est alors appelée Taxe d’Habitation Résidences Secondaires (THRS).

Enfin, une autre ressource pour les collectivités est celle des droits de mutation à titre onéreux (DMTO), faisant partie intégrante des frais de notaire lors de toute transaction immobilière. Ils sont touchés directement par les stations classées de tourisme et les communes de plus de 5000 habitants, redistribués par une péréquation départementale pour les autres.

 

En conclusion, en France, l’ensemble de la fiscalité des collectivités locales est assis sur la consommation de foncier et en station, s’y ajoute la dynamique du marché immobilier et la valeur des transactions. Du point de vue fi nancier, le premier effet est évident : plus le stock grossit et plus la ressource est importante au regard du calcul base x taux. Le second effet est tout aussi important : les bases fiscales sont revalorisées chaque année en fonction de l’inflation, c’est la revalorisation forfaitaire (coefficient calculé avec l’indice des prix à la consommation, dit IPC).

Ainsi, plus le stock grossit tôt dans le temps et plus le gain sur le long terme est grand grâce à la mécanique de la capitalisation : si on fait +2 % sur 20 ans de 1 M€ de bases et la même opération sur 2 M€ de bases, le premier résultat est d’environ 1,5 M€ et le second d’environ 3 M€ pour la dernière année, mais un flux cumulé de 4,7 fois le montant initial des bases (à multiplier par le même taux d’imposition chaque année). De fait, si on double le stock initial, dans cette hypothèse, on a aussi doublé en 20 ans l’effet mécanique de la revalorisation, à taux constant… d’où l’enjeu de maximiser sur le court terme le stock, notamment lorsque l’on arrive dans une période où celui-ci devient fi ni dans les Plans Locaux d’Urbanisme, a fortiori au regard de la mise en œuvre du Zéro Artificialisation Nette (ZAN). Dit
autrement, la consommation de foncier est une nécessité du point de vue des finances locales et la structure de la fiscalité l’encourage totalement ; pire encore, la fi n annoncée de la croissance continue des constructions neuves et donc du stock de foncier alimentant les finances des collectivités vient accélérer les projets.

Globalement, c’est la croissance des impôts générée par celle de l’immobilier qui a permis de financer les infrastructures touristiques nécessaires à l’attractivité des territoires, exception faite de  l’investissement, qui n’est pas porté par une entreprise gérant, une concession de service public.

LES ACTIVITÉS DE MONTAGNE RELÈVENT DES SERVICES PUBLICS ET DONC DES COLLECTIVITÉS LOCALES

Souvent oubliée, cette spécificité française des remontées mécaniques comme service public induit pourtant une vaste problématique quant à la gestion et au modèle fi nancier. Mais le ski ne saurait, à ce titre, être déconnecté des autres compétences des collectivités territoriales : promotion du tourisme et équipements de loisirs, gestion des sentiers, protection contre les risques naturels, gestion de l’eau, de l’assainissement et des déchets, mobilités… L’ ensemble de ces compétences a un coût, proportionnel à la taille de la station.

Il s’agit alors de séparer les compétences qui doivent être, dans le principe, payées par les usagers (services publics industriels et commerciaux – SPIC) et celles qui sont payées grâce aux autres ressources des collectivités (services publics administratifs – SPA) via les dotations de l’État et les impôts des contribuables, habitants et entreprises. Les premières constituent pour une commune support d’une grande station moins de 15% des produits de fonctionnement et sont en baisse continue : le cœur du sujet se situe donc dans la fiscalité locale du bloc communal (communes et intercommunalités) pour trouver
l’équilibre au présent et au futur.

Oui, les habitants des territoires de montagne financent par leurs impôts le cadre de vie propice à l’attractivité pour le tourisme, voire de nombreux équipements qui ne sont pas directement productifs de revenus : ski alpin (en l’absence de grand équilibre économique), ski nordique, sentiers de randonnée et VTT, sites d’activités de pleine nature, centres aqualudiques, offices de tourisme, palais des congrès, patinoire, cinéma… la liste est (très) longue. En l’absence de tarification saisonnière, ils supportent aussi le coût des infrastructures d’eau et d’assainissement dimensionnées pour le tourisme.

Par définition, la majorité des services publics n’a pas vocation à être rentable du point de vue économique et, mécaniquement, il n’est pas possible de faire payer à l’usager le coût réel de ces infrastructures : le delta est alors compensé par les finances publiques… qu’il est ainsi essentiel de préserver, sous peine de faire s’effondrer l’ensemble de l’économie des territoires montagnards.

LA PROBLÉMATIQUE FINANCIÈRE DES ÉLUS LOCAUX : COMMENT FINANCER LE TOURISME DE DEMAIN ?

Le financement des services publics est menacé par le contexte de forte inflation des charges et de limitation prévisible des recettes des collectivités. L’ atteinte du grand équilibre signifie pour les finances de la collectivité qu’elle ne prenne en charge ni l’exploitation ni l’investissement pour le domaine skiable. En l’absence de grand équilibre, il s’agit généralement de la prise en charge de la totalité de  l’investissement, à laquelle s’ajoute la compensation des pertes d’exploitation sur de nombreux équipements : centres aqualudiques, palais des congrès, patinoires, espaces / sites / itinéraires d’activités de pleine nature, domaines skiables de petite et moyenne taille, quasi-totalité des espaces nordiques, mobilités touristiques, théâtres et cinémas… Stations-villages ou domaines internationaux, tout système
économique local dépend directement des finances publiques ; généralement, plus la station est grosse et plus les défi cits d’exploitation des équipements de hors-ski s’accroissent en proportion de la dimension des équipements, phénomène encore accentué par l’inflation non compensable par les tarifs.

« En France, l’ensemble de la fi scalité des collectivités locales est assise sur la consommation de foncier. »

C’est ainsi le cas de la quasi-totalité des petites et moyennes stations, essentielles à l’économie locale et à une vie à l’année par l’emploi dans les territoires de montagne. Notons que le développement du télétravail et le déploiement de la fi bre optique renforcent le besoin de services publics. Pour les équipements connexes concourant à l’attractivité territoriale (cités ci-dessus), cela dépend de la stratégie des collectivités. En effet, deux situations existent actuellement dans les contrats de concession de service public :

» Des contrats de « remontées mécaniques », avec une exploitation hivernale (et estivale le plus souvent, mais toujours pas de manière systématique), auxquels s’adjoignent progressivement
d’autres équipements productifs de revenus tels les parkings, luges sur rail ou les tyroliennes, mais aussi des restaurants d’altitude par exemple.
» Des contrats dits « multiservices », avec la gestion d‘un ou plusieurs services ou équipements touristiques structurellement déficitaires (palais des sports, mobilité touristique, centre aquatique…) adossés aux équipements bénéficiaires, les premiers étant financés directement par les seconds.

Dans le premier cas, très majoritaire, l’équilibre fi nancier est réalisé par la mobilisation des ressources directes liées au ski (taxe Loi Montagne, redevance de concession), auxquelles est généralement associée
une quote-part de l’impôt local plus ou moins importante selon la typologie d’équipements à financer et leur nombre ; y compris dans les stations internationales, ils ne sont jamais rentables et n’atteignent pas l’équilibre de leurs coûts en exploitation.

« La thématique de la transition du modèle économique des stations de montagne vue par le prisme des finances publiques, c’est une analyse coût bénéfices : est-on en capacité de maintenir puis d’investir dans un modèle renouvelé sans visibilité et donc sans garantie sur ses moyens à court, moyen et long terme, en sachant que les investissements nécessaires ne produisent pas de revenus mais des charges pour celui qui les réalise ? »

Dans le second, le ski paie directement un volet du horsski, au détriment du résultat annuel de la concession de service public et donc, in fine, soit de l’autofinancement des nouveaux investissements, soit des retours financiers aux actionnaires.

Enfin, il s’avère que de nombreux espaces, sites et itinéraires de loisirs nécessitent des investissements pour mettre en œuvre la diversification touristique des territoires, sans qu’il n’existe de droit d’accès payants : bon nombre de territoires feraient bien plus pour la transition économique… s’ils en avaient les moyens.

Comment payer des charges fixes et croissantes (intérêts de la dette, amortissements, énergie, entretien, personnel… renforcées par l’inflation du coût des investissements initiaux puis de maintenance) et investir dans une diversification qui ne rapporte pas sur le plan des ressources financières, même indirectement par les impôts, à ceux qui doivent généralement les payer ? Car si l’investissement initial est co-financé (plan Avenir Montagnes, Espaces Valléens et autres programmes de subventions), le problème se situe dans l’approche financière prospective, au regard de la fin prévisible de la croissance du stock de foncier consommé (arrêt progressif et programmé des constructions neuves, pour diverses raisons), couplé à la baisse continue des ressources données par l’État, appelées Dotations Globales de Fonctionnement (DGF) et à la mobilisation des collectivités considérées comme les plus riches pour financer les plus pauvres par péréquation (via le fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales – FPIC – mis en place en 2012).

 

UNE RÉFORME TOTALE DE LA FISCALITÉ LOCALE POUR ACCÉLÉRER L’ INNOVATION ET LE RENOUVELLEMENT DE L’ OFFRE TOURISTIQUE ?

À ce jour, ce sont bien les ressources fiscales découlant du ski qui financent la diversification directement et/ou indirectement, et plus particulièrement l’immobilier (hébergements touristiques, et immobilier
économique). Si le modèle du ski a ses limites, c’est l’ensemble de la chaîne de valeur qui est aujourd’hui réinterrogée, comme l’a montré la crise du Covid-19 ; d’ailleurs, les pertes financières des entreprises ont été compensées, très peu voire pas du tout celles des collectivités territoriales de montagne. Par ailleurs, la valeur ajoutée créée par l’hébergement est supérieure à celle créée par les remontées mécaniques dans les stations internationales.

Si la fin du modèle qui a prévalu depuis le Plan Neige, soit la croissance immobilière continue, est aujourd’hui une réalité (contrainte ou voulue, selon les territoires, mais c’est une réalité), la fin du modèle financier des collectivités locales de montagne ira de pair.

En effet, la forte croissance des charges liée à l’inflation  et un fléchissement de la croissance des recettes, qui devient inférieure à celle des charges, conduit tout élu ou entrepreneur à la même situation… sauf qu’une collectivité ne fait pas faillite ! C’est alors le Préfet qui la met sous tutelle et augmente les impôts autant que nécessaire.

Investir sans pouvoir entretenir, quel intérêt ? L’ innovation et le renouvellement de l’offre touristique passent donc aussi par le maintien des capacités fi nancières des collectivités, autorités organisatrices des services publics. Mais comment ne pas freiner l’investissement dans la diversification aujourd’hui par crainte légitime de ne pas pouvoir en assurer le financement demain ?

La décorrélation des ressources fiscales à la dépendance de consommation de nouveaux espaces fonciers devient une priorité absolue. Pour cela, la territorialisation d’impôts liés à l’activité économique et la création de richesses par la population ou les entreprises (comme la TVA, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés) comme l’est aujourd’hui la CVAE, est une piste à explorer pour ouvrir de nouvelles voies et assurer la diversification du financement global du principal investisseur des offres touristiques en matière de diversification, qui ne lui génèrent pas directement de ressources financières
en l’état actuel du système fiscal.

Ainsi, afin que la transition économique s’accélère et que la dépendance à la consommation d’espaces fonciers non aménagés se réduise, une condition apparaît : les ressources tirées par les collectivités territoriales, à l’impulsion en tant qu’autorités organisatrices des services publics, ne doivent plus dépendre de la consommation de nouveaux espaces fonciers. L’ enjeu ne deviendrait alors plus de produire de nouvelles constructions pour financer les missions des communes et intercommunalités mais uniquement des revenus tirés directement de l’ensemble des activités économiques, qu’elles soient résidentielles (liées à la vie quotidienne sur le territoire) ou présentielle comme le tourisme.

 

Nicolas SAVELLI
Nicolas SAVELLI
Responsable du pôle « Modes de gestion » chez STRATORIAL, cabinet de conseil en finances des collectivités locales (siège à Grenoble). Ancien Directeur Général des Services de communes touristiques (stations de montagne et d’activités de pleine nature), il travaille sur les modèles économiques, fiscaux et d’aménagement des territoires touristiques, avec une double approche en finances et fiscalité publique
et privée.